为执法重心下移进行法律赋权

基层综合执法改革应该怎么改

导读

近年来，中央加大综合行政执法体制改革力度，推动行政执法权下沉，这项改革提高了基层行政执法效率，但也存在着基层任务重、执法权限少、问责压力大等现象。目前，立法部门正在酝酿行政处罚法修法工作，如何以此为契机，为综合执法重心下移消除法律障碍？如何更好推进基层政府治理能力现代化？本期“声音版”编发一组专家学者观点，敬请读者关注。

□ 余凌云 郑 琳

党的十九届四中全会提到，要“推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。”因为在广大基层地区，执法机构设置不完善和执法人员数量短缺现象比较明显。基层执法，特别是在乡镇（街道），普遍是事项繁杂，矛盾较多。如果只有少数的执法人员，很容易造成“悬浮执法”和“执法空白”的情形发生。因此，各地开展的“在乡镇（街道）设置综合执法局”“街乡吹哨、部门报到”等综合执法改革试点活动，目的都在于推动执法重心下移，破解当前基层执法的繁重任务。

然而，推进执法力量下层，面临的首要法律障碍，就是基层部门的执法权限不够。在我国当前的法律规范体系中，行政执法权限基本都是赋予县级以上行政主管部门，乡镇（街道）机关一般无执法权限可言。乡镇（街道）机关一旦从事基层行政执法工作，最先遇到的就是法律瓶颈。无论是在基层执法实践中已经采用的“派驻执法队”，还是“成立执法队”的方式，都是游走在法律的灰色地带，缺乏上位法的直接依据。

实践中遭遇的法律困境，也引发了专家学者对行政处罚法第19条的质疑。按照目前行政处罚法的规定，行政处罚受委托的组织是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。换言之，如果上级行政机关想把行政处罚的权限委托给下级行政机关，就面临合法性的拷问。“下级行政机关”能否解释为“依法成立的管理公共事务的事业组织”，值得商榷。反观行政许可法对于“行政许可委托”的规定，原行政机关在其职权范围内，就可以委托给其他行政机关实施行政许可。

正值行政处罚法修改之际，笔者认为，应当将行政处罚受委托的对象扩大至其他行政机关，使得行政处罚在上下级之间的委托有明确的法律依据。具体而言，修改“行政处罚委托对象”的条款有如下两点理由：一是明确了行政机关上下级之间通过委托行使行政处罚的合法性。尽管在之前基层执法实践中，也有行政机关之间签订委托协议的情况，但由于没有明确的上位法约束，行政委托协议的履行情况效果并不佳，甚至还有超越委托协议、违法执法的情形发生。只有上位法明确了，下面的实施办法才能够不断细化和规范化。二是保持了法制的统一和协调。作为最早出台的两部行政单行法，在行政委托的受委托对象上，不应当区别对待，这也是行政法制连贯性的内在要求。如果说当时行政处罚法立法时禁止行政处罚在行政机关之间的委托，是考虑防止处罚权的滥用和不当行使。在当下依法行政水平有明显提升的情况下，行政机关上下级之间的处罚委托应当有充分的执法自信，更何况还有上下级层级监督的关系存在。

当然，也许有人会提出质疑，为何不直接通过行政授权的方式，将上级行政机关的执法权授予下级行政机关。笔者认为，主要是基于以下考量：一是行政授权的方式周期长，而且要修改大量法律法规并进行可行性论证，成本较高；二是行政机关上下级之间的授权，至今仍面临“禁止转授权”的行政法理的质疑，合法性有待论证。相比而言，通过行政委托的方式进行行政执法权限的下放，更为合法、经济和高效。

除了进行行政处罚法的修改以外，相关的配套制度也需要不断完善。比如对于承接行政执法委托事项的基层执法部门，其是否具备相应的承接能力，需要进行评估，特别是人员、编制和资金的投入能否跟上？执法权限下放并非一放了事，下放后的监管也要跟上，否则执法权限下放并不能实际解决问题。此外，对于有些执法事项，需要专业资质或者技术的，还要加强基层执法部门的人员培训和执法协作机制的建设。

执法重心下移，是未来行政体制改革、推进政府治理体系建设的重要组成部分。行政处罚法对于“行政处罚委托”的修改，可以为执法重心下移提供法治的护航。当然，笔者只是从行政处罚修改的角度切入，整个制度体系的建设，还需要其他法律法规和配套制度的不断完善。

作者分别系清华大学法学院副院长、教授，清华大学法学院博士生

推进基层政府综合执法法治化

□ 王敬波 于 昊

行政执法体制改革是我国行政体制改革的关键环节，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。党的十九届四中全会明确提出要“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，将行政执法体制改革，纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化建设的更高层次的平台。而其中提到的“跨领域跨部门执法”“执法重心下移”，切中了我国行政综合执法体制改革的要害，为行政处罚法的修改以及基层政府综合执法的法治化建设，指明了方向。

我国行政综合执法的实践探索肇始于20世纪80年代末开始的城建监察制度，法治化建设则开始于1996年行政处罚法的出台。行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”自此，传统上条块分割的行业管理格局被打破，行政综合执法的改革开始全面推进。

经过20多年的实践，行政综合执法体制改革取得了一定效果，但依然面临基层执法资源匮乏，很难满足实际执法的需要；偏重于事后查处、综合执法日常监管不到位；行政执法权集中在区县相关部门，沉不到底、管不到边等问题。而作为区政府派出机关和基层人民政府的乡镇政府，虽承担着大量的属地管理责任，但现行的法律却没有给乡镇（街道）赋予相应的处罚权力，“有责无权”的现状，使得乡镇（街道）难以发挥其应有作用，属地管理责任难以真正落实。

其实，在改革中探索授予乡镇（街道）以行政执法权，将其确立为基层行政综合执法的部门，可以在一定程度上弥补现有执法体制的不足，这样的改革方向在理论和实践上都有相关的理由予以支撑。

第一，并非所有拥有行政执法权的主管机关在街道办事处都设有常驻派出机构，比较常见的往往只有公安派出所、工商所等，大多数执法机关没有派出机构，对于大量违法行为往往难以及时发现。但是乡镇（街道）作为基层政府，本身工作重心就在基层的治理，在组织法上也拥有属地管理职责，对基层情况往往更加熟悉，发现问题的能力更强。但是现阶段，行政处罚法没有授予其执法主体的地位，乡镇（街道）很多时候只能停滞在发现问题阶段，无法对眼前的违法行为进行及时查处。

第二，类似于游商无照经营、违法停车、公共场所吸烟等随机性大、流动性强、涉及面广的违法行为，依靠现有执法部门的行业管理难以及时解决问题，执法资源与实际需求严重不匹配。对于乡镇（街道）而言，其管辖领域相对较小，注意力相对集中，不仅发现问题的能力强，而且如果通过行政处罚法的修改，明确其执法权，完善相关人员的配置，那么将大大提高解决问题的能力，提高执法效率，节约执法成本。

第三，天津、上海、北京等多地的改革实践也为执法力量下沉至乡镇（街道）提供了借鉴。以天津市为例，2014年颁布实施《天津市街道综合执法暂行办法》，授予街道办执法权，并且规定“本市经济发达的乡镇人民政府开展综合执法工作参照本办法执行”，其实也在一定程度上赋予了一些乡镇政府行政执法权。天津市的改革措施缩短了执法半径，提高了执法效率，激活了基层政府的执法优势，为执法力量下沉提供了借鉴。

不过，现行的行政处罚法并未赋予乡镇（街道）行政执法权，各地方将行政处罚权集中于基层政府的探索其实与现行行政处罚法相抵触，因为行政处罚法第16条规定的被授权主体只能是行政机关，从行政处罚法类似条文的使用看，地方政府和行政机关两个词语单独使用，该法第20条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。该条的行政机关显然指的是县级以上地方政府的工作部门，不包括街道办事处和乡镇人民政府。从行政处罚法制定时的社会背景看，并无意于将街道办事处纳入相对集中的行政处罚权的体系中。但是相关地区进行的将行政执法权下沉至乡镇（街道），赋予基层政府综合执法权的实践，又确实起到了很明显的效果，结合之前分析的乡镇（街道）拥有的执法优势，我们应当利用行政处罚法修改的契机，明确基层政府的综合执法权，以修改后的行政处罚法作为推进基层政府综合执法法治化建设的起点，在法律上设计相关的制度将其规范化，推进跨领域跨部门综合执法和执法重心下移，进一步提高行政执法能力水平，推进基层政府综合执法的法治化。

作者分别系中国政法大学法治政府研究院院长、教授，中国政法大学法学院博士研究生

将执法改革置于社会治理中考量

□ 王周户

近几年围绕着如何加强基层社会治理，许多地方都是以如何下沉和加强基层行政执法，尤其是城管执法作为突破口的，而比较多的又都具体集中在以行政处罚权作为行政执法权的代表和象征，因而也就必然涉及到行政处罚法相关规定与推进基层行政执法之间的关系讨论，如乡镇政府和街道办事处的行政处罚主体资格以及其行政处罚权能否来源于地方性法规等问题。其实能够看到，今天提出的加强基层社会治理，在实践中几乎都是落在了加强基层行政执法方面，这主要是因为前几年在环保、违建、安全等方面存在着“看得见却管不着”“管得着却看不见”问题，许多地方按照属地原则将监管责任下沉，并将基层乡镇政府和街道办事处作为第一责任人所演变来的。

随着社会主义市场经济的建立发展以及社会转型带来的新变革，必然会带来从政府职能到行政管理方式以及行政体制机制的改革与变化。具体到乡镇政府以及街道办事处，面对新时代和新形势如何进行基层社会治理的改革创新，实践中以行政处罚权和行政处罚法作为“抓手”，到底是会取得“四两拨千斤”的效果，还是会形成“小马拉大车”而无法推动社会治理的改革创新？不得而知。想起当年行政许可法的实施，对规范行政许可行为，推动行政许可法治化，毫无疑问起到了非常大的作用，但当时企望于依靠行政许可法这匹“小马”来拉动行政审批制度乃至政府职能转变这部“大车”，显然不是那么成功，因为在行政许可法以外依然存在着大量非许可类行政审批事项，以至于取消所有非许可类行政审批成为当前法治政府建设中的一项明确指标要求。

根据十九届四中全会决定和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），应当将有关推动基层行政执法，置于推动有关乡镇政府和街道办事处行政体制和基层社会治理职能的改革创新之中来考量：

第一，要在坚持与完善中国特色社会主义行政体制中，推进完善基层乡镇政府和街道办事处的治理体系。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合措施。”这就要求我们要从整体上深刻认识和把握基层社会治理中遇到的问题及其解决思路，以防止浅层次围绕表面现象进行的理解和简单化的面上操作，避免出现“头痛医头脚痛医脚”，甚至在解决问题和推进基层社会治理中出现“按下葫芦浮起瓢”的现象。

第二，面对作为最基层履行政府职能的乡镇政府和街道办事处，人们常说“上面千根线，下面一根针”，要面对社会实践认真研究总结，究竟上面按照“条条”划分的职能事项所形成的“千根线”（事项）中，最后哪些“线”能“穿”进乡镇和街道办事处这“一根针孔”里，而哪些“线”需要通过其他运行机制模式来解决。只有适应乡镇和街道工作特点，才是最符合国情、符合事物实践规律的，因而也才是科学的。

无论从宪法组织法，还是从前述两办的《实施意见》来看，作为基层政府机关的乡镇政府和街道办事处，其所承担的职能事项和基层社会治理任务首要及基础性的恐怕不是执法，因而应当将行政执法置于基层社会治理中而非单独优先来考量。

第三，按照社会治理一般理论而言，作为最基层政府机关的乡镇政府和街道办事处，是承担基层社会治理的主要责任主体，但不是唯一主体。社会治理的参与主体是多元的，实现治理的方式方法也是多元的，各参与治理主体都应当承担不同的治理角色和治理任务，其中还涉及政府治理与社会自治相结合的问题。

同时，按照科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的全面推进依法治国的基本格局，其中“严格执法”应该对应的就是依法行政和法治政府，应当说政府机关依法履行职能，以保障和实现相应领域内法律所调整的社会关系得到理顺和社会秩序得到维护，都属于其行政执法的体现。因而在有关行政执法尚未形成统一明确的概念情况下，不要简单将行政执法仅归结于像行政处罚那样具有强制性的消极性行为，并以此为基层社会治理的“抓手”与突破口。

作者系西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授

综合处罚权下放应统筹有序推进

□ 胡建淼

这次行政处罚法修改所显示的一个亮点是行政处罚权重心下移。表现在：行使综合行政处罚权，不再须经国务院授权，省一级政府直接有权决定；原来规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。就是说，处罚权原则上限于县级以上政府部门。这次规定省、自治区、直辖市根据当地实际需要，可以决定由乡镇人民政府、街道办事处实施与基层行政管理相关的行政处罚。其实在一定程度上将处罚权下放到最基层。

这样修改的目的在于落实中央关于《深化党和国家机构改革方案》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的精神，提高行政效能，出发点值得肯定。但我们依然有必要关注以下几个问题，以便将制度设计得更好一点：

一是，不少基层担心的是将责任下放，权力不下放。处罚权与许可权，虽然都可以称之为权力，但前者是侵益行为，后者是授益行为，即前者是“唱黑脸”，得罪人的活；后者是“唱红脸”，属于“做好事”。人人需要许可权，人人惧怕处罚权。下放处罚权其实是下放一种责任，基层有点担心。所以，省一级政府一定要严格把关，不能一起轰、一刀切地下放处罚权。

二是，基层执法力量较弱，处罚权下放太多，他们接不住。当年审批权下放就发生过基层接不住的情况。

三是，现在基层执法中存在一定的官民冲突现象，因为越是基层，执法人员的法治意识相对而言越是薄弱。所以，要加强对基层执法人员法律知识和素质的培训和提高。