来源：2020-07-09 | 人围观
经济观察报 记者 胡艳明 继2015年《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）修改后，今年两会期间，金融行业的代表及委员再次聚焦了《商业银行法》的修改。
据经济观察报记者不完全统计，至少有五位央行系统的代表、委员提出了关于《商业银行法》修改的建议。
2018年9月，十三届全国人大常委会将《商业银行法》修改纳入立法规划，列入第二类项目，属于“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。有金融法律行业资深人士对记者表示，从立法技术讲，第一类项目是本届必须完成的，第二类项目是可以下一届完成的，三类是数据研究性质。此次在多位代表的呼吁下，有望列入本届完成。
中国政法大学民商经济法学院财税金融法所讲师刘东辉对记者分析称，就现在的形势来看，短期内向全国人大常委会提交草案的可能性较大，后续就是按照《立法法》的程序，一般需要全国人大常委会讨论与三读审议，但具体的时间还取决于此次修法的幅度与内容，若像《证券法》那样大幅度修改，人大常委会通过需要的时间可能较长。
为何聚焦修改
自1995年发布并实施后，《商业银行法》经过两次修改：2003年对商业银行法进行了一次比较大的修改，但其基本内容和框架仍然保持原有的状态；2015年为适应银行存贷情况的变化，又进行了一次小的修改，其中删除了贷款余额与存款余额比例不得超过75%的规定，将存贷比由法定监管指标转为流动性监测指标。
对于此次修改的必要性，刘东辉分析称，从运行效果看，现行的《商业银行法》在保护存款人等利益相关者利益、有效防护金融系统性风险、促进我国银行业健康发展等方面出现了较大的制度滞后与漏洞，难以应对新技术、新业务等产生的问题，亟需完善银行危机处理方面的规则与监管措施，遏制近期银行业出现的违法违规行为。在《证券法》大幅修订之后，作为金融与民生领域重要的法律制度，《商业银行法》的修订也符合市场及社会公众的期待。
上述金融法律行业资深人士表示，“将来商业银行怎么监管，哪些归央行监管，哪些归银保监会监管，包括地方金融监管机构如果监管，肯定是要进行比较明晰的划分，但是现在这些规定都缺少上位法。比如说资管业务，地方金融如何监管的问题，仍待明确。”
在数位提出修改建议的代表看来，现行《商业银行法》已经成为金融立法中的突出短板、明显弱项，亟需修改。
全国人大代表、城银清算服务有限责任公司董事长崔瑜在接受经济观察报记者采访时称，从商业银行运营的当前顶层法律环境来看，目前的《商业银行法》与商业银行业务发展实践不相匹配的矛盾逐渐突出，因此，亟需尽快推动完善立法顶层设计，为建立现代化的银行治理和监管体系提供制度保障。
其次，具体从支持金融市场改革、科学分类监管商业银行、强化金融服务实体经济并支持小微企业发展、推进商业银行可持续发展和科学创新、以及完善商业银行公司治理和信息披露等层面来看，必须修改《商业银行法》以符合当前实际发展需要。
全国政协委员、中国人民银行杭州中心支行党委书记、行长殷兴山也建议，目前，《中国人民银行法》《商业银行法》《反洗钱法》等重要金融法律尚未修订，金融立法滞后于监管需要的问题依然非常突出，要加快重要金融法律的修法进度。
建议重新定义 扩充业务范围
在全国人大代表、中国人民银行原昆明市中心支行行长杨小平看来，《商业银行法》对“商业银行”定义就存在局限性。随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多机构没有“商业银行”的名称，但依然开展存贷款业务。《商业银行法》对“商业银行”定义的局限性导致监管机构不能有效实现监管全覆盖，间接导致了部分金融风险聚集。
根据现行《商业银行法》，商业银行是指依照本法和公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。
杨小平建议，进一步明确商业银行的定义，丰富商业银行类别，将非银行机构从事银行业务、民间金融机构等主营业务涉足存贷款业务的金融组织均纳入《商业银行法》监管范围。
崔瑜也建议，在《商业银行法》第一章总则中增加一条，明确商业银行类别及标准。例如，按照商业银行资产规模大小，对商业银行进行分类。同时，明确分类监管理念。
对于具体的分类标准，全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明表示，建议以银行资产规模为主要分级标准，同时结合银行当前市场地位、风险承受能力、业务经营特色、主要立足区域等多方面指标作为参考因素，将我国银行持牌等级大体分为A级（全功能型银行）、B级（专业型银行）、C级（区域型银行）三级牌照。
此次两会代表就《商业银行法》修改提出的另一个重点，在于商业银行的业务范围。全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长张智富表示，完善商业银行业务范围与经营规则，建议放开并规范综合经营或混业经营，拓宽商业银行业务范围。
《商业银行法》主要是基于当时银行业的发展状况而制定，但在存贷款利差收窄、资本监管标准提高、客户多元化金融服务需求增多、金融脱媒日益显现的新形势下，商业银行从分业经营转向综合化经营，业务已极大扩充。
杨小平建议，完善业务经营规则，扩充商业银行业务范围，推动银行业健康持续发展。建议在《商业银行法》中对商业银行的业务范围进行扩充。
《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。
郭新明建议，适当扩充商业银行业务范围，考虑取消商业银行投资非银行金融机构的限制，允许有条件的银行以参股、控股等模式开展经营。同时，基于我国目前金融分业监管的现状，可在立法中明确适应综合经营的监管机制，如确定某机构作为综合监管部门，由于国家已设立了金融委，可考虑将确定综合监管主监管机构的职责赋予金融委，其他监管机构配合。
关于《商业银行法》业务经营范围的修改，在2015年也曾引发行业的反馈。上述金融法律行业资深人士表示，目前整个中国金融业存在架构重复问题，“如何重塑？原央行副行长吴晓灵倡议银行业法，也就说，不再是只针对商业银行，包括政策性银行、信用社、农商行、村镇银行等银行业的都包括，这方面估计也是方向问题，所以现在只有列入了立法计划，才有可能推进下去。”
建议完善公司治理及内控机制
杨小平认为，2019年“包商银行”事件和部分中小银行风险事件暴露出当前商业银行治理体系中存在内部人控制、股东缺位越位等问题。他建议在《商业银行法》中以专门条文规定银行股东的三方面加重责任：第一，危机救助与风险分担承诺；第二，对银行危机处置与恢复采用注资、其他支持及股东权利限制等措施；第三，分担银行风险所致损失。
“加重责任可以有效避免银行以国家信用作为隐性担保，以及政府公共资金救助带来的道德风险和对竞争秩序的破坏。同时可产生银行监管内部化的效果，促进银行不断完善公司治理。”杨小平称。
郭新明称，商业银行作为国家金融行业的重要组成部分，关系到金融业的稳定和国家安全，因此，应当比一般公司对公司治理的要求更为严格，但业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内部控制防控、信用管理、信息披露等作为银行公司治理的重要内容，未在《商业银行法》中予以进一步规范和明确。“《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白。”
为此，郭新明建议，健全公司治理机制。在立法中鼓励优化股权结构，进一步放开对社会资本投资银行的限制，解决实践中一股独大问题。此外，在股权管理方面，建议将银保监会已发文规定的股东穿透识别标准及审批程序上升为《商业银行法》规定，以穿透识别商业银行股东及其实际控制人、关联方、一致行动人等，确保商业银行股权管理规范有效。在风险处置方面，可明确主要股东对机构发生风险的责任分担机制，打破行政兜底，既做到遵循市场化原则，又加强市场化约束。
崔瑜建议，进一步完善公司治理和信息披露。建议《商业银行法》第四十条在现有规定基础上，进一步扩充商业银行关系人范围，有效防范内部人控制和关联交易风险。
另外，多位代表就金融消费者保护、金融违法处罚较弱、公司治理和信息披露等方面提出建议。张智富提出，现行《商业银行法》仅在第三章“对存款人的保护”中规定了少量对存款人的保护条款，存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不健全等问题，造成了金融消费纠纷处理的现实困难。《商业银行法》修改有必要完善消费者权益范围，明确纠纷解决机制，构建和谐金融消费环境。
就修改的程序方面，刘东辉告诉记者，据悉，人民银行及国务院有关机构已经牵头准备草案内容，由于《商业银行法》的修订涉及重大的金融制度改革与民生，需要征求相关部门意见，就现在的形势来看，短期内向全国人大常委会提交草案的可能性较大，后续就是按照《立法法》的程序，一般需要全国人大常委会讨论与三读审议，但具体的时间还取决于此次修法的幅度与内容，若像《证券法》那样大幅度修改，人大常委会通过需要的时间可能较长。
刘东辉认为，《商业银行法》修改的方向应该是市场化和法治化，完善对存款人利益的保护，防范系统性金融风险，强化监管力度。第一，应该适当放宽商业银行的准入条件，建立差异化的监管制度；第二，应该完善个人金融信息保护方面的民事与行政责任；第三，重点是完善商业银行治理结构，突出商业银行董事会的治理功能，强化对控股股东、实际控制人的股权监管，规范股权质押等决策程序，大幅度提高对违法行为的惩处力度；最后，要坚持市场化与透明化的退出机制，完善商业银行接管与破产方面的法律制度。当然，《商业银行法》的修改也要注意与《商业银行监督管理法》等法律法规的配合，衔接金融控股公司的监管。