宅基地使用权的双重属性矛盾亟须化解

从土地的财产属性来看，宅基地使用权具有典型的物权性，它基于满足权利人对他人所有物的使用和收益的需要而产生，属于农民财产权中的用益物权的重要类型。《物权法》将其在“用益物权”编下单列，表明宅基地使用权作为一种特定的用益物权已得到立法认可。

从土地的资源属性来说，宅基地使用权又具有社会保障性。在城乡二元经济结构下，城市采取以货币支付为主要方式的社会保障制度，农村则长期实行传统农业社会形态下的土地保障制度。

以上关于宅基地使用权的双重属性界定，导致在物权法的私法框架内填充的却是关于国家对农村土地的管理和限制的具体内容这一矛盾状态，是目前宅基地使用权市场化改革难以实质推进的症结所在。

宅基地使用权的主体于法无据。《土地管理法》规定，宅基地使用权的主体是农村集体经济组织的内部成员，即“户”，但“户”的构成和法律性质却无法律明确规定。依民法原理，民事权利主体只包括自然人、法人和其他组织三类，而“户”不能归入其中的任何一类。若将“户”作为民事主体，有违民法原理。

宅基地使用权的取得方式值得商榷。《土地管理法》和2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定了宅基地使用权取得的审批方式，这实际上是一种行政许可，其实与物权理论中他物权取得的一般法理不符。

宅基地使用权流转过分受限，引发不良后果。现行规定禁止城镇居民在农村购置宅基地。这实质上排斥了宅基地使用权的自由流转，《物权法》仅规定了宅基地使用权的占有、使用权能，却未对其收益、处分权能作出合适安排。这不仅限制了农民的房屋所有权，而且导致宅基地大量闲置和浪费并催生了宅基地“隐形市场”，不利于农民财产性收入的增加。

基于此，法律应当重塑权利主体制度，完善权利取得和流转制度。

宅基地不再是农民生存的唯一保障，除了社会保障外，农民更追求宅基地的经济发展功能。在这种情况下，应当弱化宅基地使用权主体身份的专属性，回归到开放、平等、非专属的一般财产权主体特征。应当确立“自然人”的权利主体制度，在权利主体为多人时则成立共有关系。这样才能实现法律关系明确，相互间的权利义务明确。

立法应当重视农民集体在宅基地使用权申请取得程序中的权利。农民集体最了解本集体宅基地利用的状况，宅基地使用权的设定也直接与其利益相关，由农民集体根据本集体的具体情况，通过民主的形式，依法规定申请宅基地的详细事宜。当然，这一权利能否得到落实，还有赖于农村集体所有土地所有权主体缺位问题的解决。县、乡政府实施的行政审批，应仅限于涉及公共利益的事项，如判断农民集体所设定的宅基地使用权是否符合土地用途管制，是否符合村庄和集镇建设规划和土地年度利用计划的相关规定等。

宅基地使用权应当实行有偿、有期限使用制。当前普遍存在的“一户多宅”和面积超标现象，已经超出宅基地的生存保障功能下集体成员基于成员权而无偿获得均等利益的范围，应该付出代价。没有人会在需要付出代价的情况下去占有不需要的东西，也没有人会在已经付出代价的情况下而不积极利用其所占有的东西。在宅基地使用权领域，可考虑采取缴纳闲置费和“收回”制度，这样可破解“空心村”闲置多、收回难的问题。

刚闭幕的十八届五中全会提出，支持引导宅基地使用权依法自愿有偿转让。首先，要调整我国相关法律的价值取向。《土地管理法》、《物权法》对宅基地使用权流转的定调是限制、无偿且过于简单。当然，宅基地使用权的自愿有偿转让离不开土地规划、国土监管。其次，宅基地使用权自愿有偿转让，亟须程序公示。现行立法未明确规定登记的程序和机关，基于交易安全考量，宅基地使用权变更登记制度是非常必要的。