新冠疫情中，国际公共卫生体系为何失灵？

当前以国家为中心的疫情应对模式，不仅延缓了国际社会对疫情做出迅速有效反应，也增添了国际间合作协调的难度。

3月8日，韩国首尔，医护人员转送一名重症患者前往传染病专科医院。图/纽西斯通讯社

“满分100分，所有国家的平均得分为40.2分。”

2019年10月，约翰·霍普金斯卫生安全中心与经济学人智库合作发布了一份“全球卫生安全报告”（Global Health Security Index）。这份报告对全球195个国家的公共卫生安全状况进行了评估，其结果如上。

不幸的是，这项评估结果正被新冠病毒的全球性爆发证实。

美国对外关系委员会的研究员斯图尔特·帕特里克称，疫情发生时，全球公共卫生系统有序运转取决于三件事：主要受灾国政府采取及时、可信的行动；世界卫生组织（WHO）在协调国际应对方面的正确领导；其它国家为保护本国公民免受疾病侵害而采取负责任的行为。

帕特里克补充说：“2003年的严重急性呼吸综合征（SARS）疫情以及2014年的西非埃博拉疫情都证明，要做到这三件事并不容易。”

“节省”，让我们此刻支付更多

民众对新冠疫情全球蔓延的严重程度感到不解和愤怒。在请愿网站Change.org上，一份要求世卫组织总干事谭德赛辞职的请愿被超过50万人联署。

凯利·李是加拿大西蒙弗雷泽大学健康科学教授，也是加拿大全球健康治理领域的一级学者（Tier 1 CRC），曾参与建立世卫组织全球变化和卫生合作中心（WHO Collaborating Centre on Global Change and Health）。

对于我们为什么会对新冠疫情感到措手不及，凯利·李告诉《中国慈善家》，首先，我们原本应该对世卫组织投入更多资金，因为各国协调行动是抗击重大疫情的最佳方式。她指出，当前世卫组织的年度预算约为20亿美元，仅相当于美国一家小型医院的预算。“公共卫生科学家、医生、政府官员和其他许多人一再呼吁增加对全球卫生治理的投资，但这些呼吁基本上被忽视了。”

凯利·李进一步指出，许多国家在内部公共卫生基础设施以及向所有公民免费提供医疗保险方面，也没有充分投入。包括很多高收入国家在内，其领导人都做出了削减公共卫生资金的选择。“我们先前在用以保持社会安全的公共产品上没有合理投资，结果是我们此刻支付更多，” 凯利·李说。

3月15日，印度新德里，工作人员为公交车消毒。图/法新

她还提出，这次疫情的爆发在警醒我们需要更加尊重自然环境以及野生动物。上世纪80年代以来，世界上疫情爆发的次数明显增加，引发这些疫情的病原体种类也明显增多。“人畜共患病是这些疫情爆发的主要原因，而这一时期恰逢经济全球化的迅猛发展。”美国对外关系委员会全球卫生高级研究员黄严忠告诉《中国慈善家》，这次新冠疫情，一方面反映了发达国家应对国际性紧急卫生事件的疾控体系是有瑕疵和漏洞的；另一方面，也反映出全球健康治理的思路和规则需要进一步改变。

黄严忠认为，当前以国家为中心的疫情应对模式，不仅延缓了国际社会对疫情做出迅速有效反应，也增添了国际间合作协调的难度。

资金不足、议程超载的世卫组织

世卫组织是联合国下属的专门机构，也是国际上最大的政府间卫生组织。1948年成立以来，世卫组织在协调全球公共安全应对上曾取得巨大成就——比如其40年前推动国际合作消灭天花。

然而当前，捉襟见肘的资金、庞杂的管理事物以及僵化的官僚体制，正使世卫组织运转乏力。

在此次新冠疫情应对中，世卫组织被质疑反应迟缓。3月11日，世卫组织宣布此次新冠疫情经评估可定性为“大流行”（pandemic）。较多专家认为，世卫组织“大流行”的宣布得太迟。杜克大学全球健康研究所常务副所长汤胜蓝更指出，世卫组织对“大流行”的宣布缺乏量化指标：“到底多少国家出现多少病例、多少病死数可以定性呢？”

《英国医学杂志》的一篇文章指出，就埃博拉病毒2018年在刚果民主共和国的爆发而言，世卫组织于2018年10月和2019年4月举行了会议，并建议不要宣布其为国际关注的公共卫生紧急事件（PHEIC），尽管在这两次会议时都满足宣布的标准。文章认为，世卫组织对疾病的定性，存在政治考量等不相关因素。

在此次疫情应对中，世卫组织总干事谭德塞2月初就呼吁国际社会筹集6.75亿美元，以增强发展中国家防疫能力，但到3月4日仅收到2.89亿美元。为继续筹资，世卫组织只得发起一项“COVID-19团结应对基金”，号召世界各地的个人、公司和机构直接捐款。

自上世纪90年代，美国便以世卫组织部分主张触犯其商业利益为由，削减对世卫组织的预算。近日，美国政府更在向国会提交的2021财年联邦政府预算报告中，将向世卫组织提供的资金支持从1.23亿美元减至5800万美元。

新加坡国立大学教授、新加坡前驻联合国代表马凯硕批评称：“如今，美欧都在饱受新冠肺炎疫情冲击，它们是时候严肃地扪心自问一下，数十年来削减对世卫组织的经费支持是否明智。”

20年前，在世卫组织的资金预算中，成员国分摊会费与其收到的捐款是持平的。而如今，成员国分摊会费仅占其总资金的20%左右。在其收到的捐款中，用于指定项目的捐款占比达80%以上。也就是说，这些捐赠大多带有附加条件，资金必须用于特定项目或疾病。

这些捐款有些来自希望提供额外捐助的成员国，有些来自教育机构、信托机构和慈善机构。在世卫组织2018-2019年预算来源中，捐款排名前三位的分别是美国、盖茨基金会和全球疫苗免疫联盟。

捐助资金远高于成员国分摊会费资金的弊端是，世卫组织的优先事项在很大程度上受到捐助者左右。盖茨基金会的首要任务之一是根除小儿麻痹症，世卫组织2016年的财政细目表明，其用于小儿麻痹症的资金是最充足的，占比为23.5%，其后才是疫情应对，占比15.3%。

英国传染病专家杰里米·法勒认为，世卫组织成为“一个完全受人尊重的组织”的最佳方式，是为全球公共卫生事务制定最高优先事项。慈善机构乐施会(Oxfam)的前首席执行官芭芭拉·斯托金指出，疫情应对应该是世卫组织的核心，“如果世卫组织不处理世界各地的卫生紧急情况，那么它的作用是什么?”

然而，根据美国广播公司（ABC）的报道，2016年建立的世卫组织卫生突发卫生事件规划（WHO Health Emergencies Program），也正是此次领导应对全球新冠疫情的部门，长期资金不足。该部门内部多次评估这会对世卫组织造成严重危害，因为“它无法充分管理多个、同时或连续的高级别紧急情况”。

在资金不足、无法掌控优先议程之外，世卫组织还被认为承担了超出其能力范围的工作。

伦敦大学国王学院的健康科学教授理查德·沙利文说，在世卫组织成立的1948年，全球健康治理的焦点就是控制传染病，“事情要简单得多”。“重要的是记住WHO的成立初衷是什么，非传染性疾病根本不应该在它的管理范围之内，” 沙利文指出。

然而，世卫组织正被其成员国决定的过于广泛的议程分散注意力。从晒伤、家庭暴力到克里米亚-刚果出血热和鼠疫，这种覆盖议题的复杂性，被认为是世卫组织功能失调的原因之一。“世界上没有任何组织能够覆盖所有这些主题，并保持足够的深度和权威性，” 杰里米·法勒表示。

凯利·李告诉《中国慈善家》，从艾滋病到寨卡病毒，世卫组织正将其原本就匮乏的资金，分摊到广泛的管理项目上。

2月28日，瑞士日内瓦，世界卫生组织总干事谭德塞（中）在当天的世卫组织例行记者会上讲话。图/法新

目前，在谭德赛的领导下，世卫组织还在试图解决一个持续多年的难题：总部与六个区域办事处之间的沟通不畅。

世卫组织的组成架构在联合国机构中是独一无二的，因为它旗下设有六个区域办事处，每个办事处都有自己的主任，由区域成员国选举产生。批评人士认为区域办事处享有太多自主权，降低了世卫组织的运行效率。

谭德塞内阁负责人伯恩哈德·施瓦特兰德称，谭德赛正通过改革来强调世卫组织的核心使命，虽然世卫组织现已形成的复杂官僚架构“就像一艘大型油轮，让人无法轻易地扭转局面”。

凯利·李称，2014年埃博拉病毒爆发后，包括世卫组织自身在内的很多组织都在讨论其可以如何做得更好。“世卫组织再次进行了改组，增设了非洲疾病预防控制中心，还学会了更加精简地处理流行病情报。”

专家呼吁国际合作而非各自为政

15年前，世卫组织对疫情的全球应对行动框架《国际卫生条例》(International Health Regulations)进行了重大修订，旨在纠正全球在2003年SARS疫情中的应对缺陷。

《纽约时报》指出，签署该条例的各成员国给自己留了一个漏洞，并正在新冠疫情应对中利用它。当时，各国谈判代表达成了一项折中协议，即在“公共卫生考虑和保留最终政治权力”之间取得平衡。该协议的本质是各国不愿意将疫情应对的全部控制权交给一个国际机构。

在此次疫情应对中，各国的各自为政表现得尤为明显：为保证内部供应，限制防护用品出口；在没有通知世卫组织的情况下实行国际旅行限制；特朗普甚至试图买断一家德国企业正在研制的新冠疫苗。

凯利·李向《中国慈善家》指出，《国际卫生条例》规定了世卫组织成员国的义务，规定了每个国家为支持全球卫生安全系统而同意提供的核心能力，也规定了各国在疫情发生后应如何采取行动。“问题是世界各国政府忽视了这些条约的关键部分。”

她认为，我们应该把新冠疫情的爆发看作未来更严重、更致命的疫情爆发之前的一次试运行。“我们需要停止以民族主义为名而削弱多边机构，全球团结一致才能制止病毒。”

2015年，22名研究人员反思世卫组织在非洲埃博拉疫情中的应对迟缓后，在《柳叶刀》（The Lancet）发布了一份针对世卫组织的改革建议报告，号召各国政府、科研界、产业界和非政府组织制定一套在疫情期间运作的规则框架，以共享流行病学、基因组和临床数据。

美国约翰·霍普金斯大学人口健康信息技术中心创始人乔纳森·韦纳教授，向《中国慈善家》进一步肯定了这种国际合作在抗疫中的重要性：“目前关于新冠病毒最好的科学数据都来自中国”，这种对于数据和研究的迅速、自由的分享应该成为未来的常态模式，以“改善我们共同居住的地球的健康状况”。

世卫组织之外，NGO活跃在舞台

针对世卫组织的主角光环渐失，还有一种观点认为，其原因在于近十几年来从事医卫工作的国际组织越来越多，世卫组织的人才与资金被分散。

盖茨基金会是新冠疫情应对中表现活跃的国际机构之一。早在1月27日，盖茨资金会便宣布向中国提供500万美元紧急捐款用于抗击新冠疫情。3月10日，盖茨基金会宣布其将牵头另外两家大型慈善机构捐款1.25亿美元，加快对新冠病毒治疗方案的研发。

世卫组织的主要职能并不涉及直接的临床医疗护理，而这恰恰是人道救援组织无国界医生（MSF）的活动核心。新冠疫情全球蔓延以来，无国界医生在意大利、西班牙、伊朗等国家开展医疗救援工作，甚至在联合国批准下向朝鲜捐赠了医疗设备。根据无国界医生官方网站3月30日发布的消息，该组织在西班牙雷加利斯及马德里最新提供了超过200张病床。

黄严忠指出，和国内的抗疫模式不同的是，在欧美，除了政府组织之外，民间的非政府组织也发挥了很大的作用，不管是公司、学校还是非盈利机构。

凯利·李告诉《中国慈善家》，完全依赖私营公司和商业激励来开发药物、疫苗会导致很多问题，因为私营公司将被最有利可图的产品和市场所吸引。她认为，包括全球疫苗免疫联盟在内的非政府组织，正在相关事务上发挥积极作用。

在采访过程中，记者对凯利·李的最后一个提问是“你对全世界隔离在家的年轻人有什么建议”。她的回答是这样的：年轻人需要为未来几个月的隔离生活建立一些结构。人们感到压力是因为他们感到对生活失去控制，那么就试着保持一些控制——去建立一些“每日例行”，去设立一个目标，去向需要帮助的人伸出援手。

“最后，我想说的是，保持人与人之间的联系是非常重要的，如果不能面对面，那就保持精神上的联系。保持距离并不意味着陷入孤立。我们都将以不同的方式记住这次经历。让我们利用这段安静的时间来反思，然后分享我们的想法。”