普惠金融发展应统筹规划科学施策

　　党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干改革重大问题的决定》提出发展普惠金融后，发展普惠金融上升为国家战略。2015年12月31日国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，对发展普惠金融进行了顶层设计。近年来，由于党和国家对发展普惠金融高度重视，我国普惠金融整体发展趋势向好。最近，中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行发布了《2019年中国普惠金融发展报告》，展示了我国普惠金融发展的最新数据成果。就此，本报记者采访了河北大学原副校长康书生教授。

　　河北大学原副校长康书生教授

　　《金融时报》记者：2019年是《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）实施的关键之年和攻坚之年。最近，中国银保监会、人民银行发布了《2019年中国普惠金融发展报告》（以下简称《报告》），对普惠金融的最新发展进行了全面系统的总结。您对《报告》是如何分析与解读的？

　　康书生：今年是《规划》实施的第四个年头，这个规划与2016年11月23日国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》的时间节点相吻合，也是《规划》实施的关键时期。《报告》显示，近年来，我国普惠金融发展迅速、成就斐然、态势良好。

　　一是公众享有金融服务的广度和深度迅速提升。人均银行账户数量和银行卡持卡量均处于发展中国家领先水平，2019年6月末较2014年末分别提高60%和50%；人均ATM数量显著高于亚太地区平均水平，2019年6月末较2014年末实现翻倍；银行业机构移动支付业务及非银行机构网络支付业务发展迅速。

　　二是农村金融服务覆盖面持续扩大。金融机构对农村地区，特别是偏远山区、贫困地区，除设置机构网点外，借助电子机具终端、移动互联网络以及便民服务点、流动服务站等模式，扩大基础金融服务覆盖面。截至2019年6月末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率为99.20%，全国乡镇保险服务覆盖率为95.47%。

　　三是重点领域金融服务供给持续增加。小微企业金融服务实现增量、扩面、降本、控险平衡发展，涉农金融服务力度不断加大。2019年6月末，全国普惠型小微企业贷款较年初增长14.27%，贷款户数增加265.08万户，平均利率较年初下降0.58个百分点，贷款不良率较年初下降0.43个百分点，普惠型涉农贷款余额较年初增长8.24%，为1.17亿户次农户提供风险保障约2.57万亿元。同时，充分利用资本市场拓宽小微企业融资渠道：截至2019年6月末，新三板挂牌公司小微企业累计发行普通股、优先股等5120次，融资金额达1285.5亿元；扩大创新创业公司债券发行试点，稳步发展供应链金融资产证券化产品，提高小微企业资金周转效率。积极支持期货交易所研究开发各类符合实体经济发展需求的农产品期货、期权品种等。

　　四是金融精准脱贫攻坚力度加大。截至2019年6月末，全国扶贫小额信贷累计发放3834.15亿元，支持建档立卡贫困户960.14万户，扶贫开发项目贷款余额4274.04亿元。全国334个深度贫困县各项贷款余额增长7.92%，产业精准扶贫贷款余额1.24万亿元，带动建档立卡贫困人口805万人（次）脱贫。为我国在2020年如期全面实现脱贫目标作出重大贡献。

　　《报告》显示，我国普惠金融体系已初步形成，这是普惠金融稳定健康发展重要的体制机制保障。

　　第一，促进普惠金融发展的法规政策体系建设。为保证《规划》的有效实施，逐步建立健全普惠金融发展的法律框架，弥补制度短板。制定“两权”抵押相关法律制度，完善小额贷款公司、典当行、商业保理企业等机构管理规制，修订互联网保险业务监管制度，强化金融消费者权益保护制度等。使普惠金融发展有法可依、风险可控、健康发展。同时，强化政策激励，进一步发挥货币财税政策协同效应。完善普惠金融定向降准政策，完善支农、支小再贷款、再贴现管理政策，发挥扶贫再贷款政策导向作用，制定实施普惠金融领域有关贷款减免税政策，优化、落实普惠金融发展专项资金政策以及农业保险保费补贴政策，设立国家（政府）融资担保基金、建立落实政府的融资担保政策等。

　　第二，促进普惠金融发展的组织架构与运作机制建设。大中型银行推进普惠金融事业部等专营机制，在信贷计划单列、授信尽职免责、内部考核激励、内部资金优惠等方面对普惠金融重点领域服务实施差异化激励，建立普惠金融容错纠错机制。同时，发挥保险公司在普惠金融中的保障、协同作用。开展小额贷款保证保险、小微企业信用保证保险等，为小微企业和农业企业提供“保险+融资”综合金融服务。

　　第三，促进普惠金融发展的服务方式与产品的创新。金融机构借助互联网、云计算、大数据等现代信息技术手段，提高服务质量和效率。金融机构针对普惠金融重点服务对象特点和需求，打造专属产品和服务。保险公司开发普惠性强的保险产品，积极创新农业保险服务模式，不断满足农户多元化的风险保障需求。

　　第四，促进普惠金融发展的信用信息平台建设。加强信用信息体系和共享平台建设，深化“银税互动”“银商合作”，搭建银企融资对接平台。持续推进中小微企业和农村信用体系建设，完善普惠金融征信体系和综合金融服务信息平台建设等。

　　《金融时报》记者：习近平总书记曾指出，发展普惠金融，目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。对此您是如何理解的？

　　康书生：“普惠金融”是联合国在2005年宣传小额信贷时提出的概念，其基本含义是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。我国《规划》中阐明：“普惠金融是指立足机会平等要求和商业银行可持续原则，以可以负担的成本为有金融需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。从字面上理解是金融服务普遍惠及社会各阶层。但是，从缩小贫富差距的制度目标看，我国普惠金融的本质特征应当是“金融平民化”。这里的“平民”，从经济指标看，是指小微企业在内的中低收入阶层；从社会地位看，是指弱势群体。通过相应的金融体系与金融运行机制、金融业务及产品供给设计、金融教育体系以及相关的财税政策等一系列制度与政策组合，使普通大众、“三农”、弱势群体、小微企业等获得有效的金融服务，分享社会经济发展成果，提高收入水平，改善社会地位，缩小社会贫富差距。

　　实际上，“普惠金融”与“金融平民化”是一组类似、互补的概念，从实质上看，它们强调的重点都是金融对普通大众与弱势群体的倾斜性支持，因为只有强调这一本质特征，这些概念、制度才有实质意义，对社会结构调整、社会制度长效稳定的影响才更加深刻。因此，我国的普惠金融体系，在制度政策、体制机制、业务产品、环境生态等方面度应体现出向“弱势群体”倾斜的特征。倾斜性应当成为衡量我国普惠金融发展质量的主要指标。

　　《金融时报》记者：普惠金融是否是一种长期性制度安排？如何才能有效实施？

　　康书生：我国现阶段及今后相当长时期，发展普惠金融应当着眼于调整、解决由于社会经济发展不平衡、不充分带来的城乡差别和居民收入差别问题。改革开放以来，我国社会经济发展取得了令世人瞩目的巨大成就，但是也产生了发展不平衡、不充分，城乡、居民收入差距偏大的问题。根据国家统计局统计及Wind数据，我国基尼系数自2000年首次超过警戒线0.4，2003年至2018年，基尼系数均未低于0.46，而最近几年又渐走高，2015年至2018年分别为0.462、0.465、0.467和0.474。而贫富差距过大是影响一国家经济可持续发展、社会长治久安的最大障碍。因此，缩小、消除贫富差距也就成为世界各国政府社会及经济治理的重要执政目标。作为中国特色社会主义国家，我国党和政府一直在思想、理论、制度、政策上朝着这一目标努力奋进。

　　发展普惠金融就是基于我国现阶段贫富差距较大并由此引发经济社会矛盾的现状，以及实现经济可持续发展、国家长治久安、社会和谐文明目标的长期性制度安排，是国家长期发展战略。要落实好这一制度安排和发展战略，要求我们具有战略和全局思维，在落实好近期目标的同时，做好远期规划。巩固扩展现有普惠金融成果，深化、优化普惠金融体制及机制，建立起具有新时代中国特色的普惠金融发展的长效机制。

　　要有效实施国家的长期性制度安排和发展战略，我国普惠金融发展应有协同化、系统化思维，统筹规划，科学施策。

　　一是普惠金融与脱贫攻坚有机结合。近期，普惠金融应全力支持2020脱贫攻坚。实际上，实现全面脱贫也是普惠金融重要的阶段性成果。远期，普惠金融也应着眼于金融反贫困的长效机制建设和实际运作。

　　二是普惠金融参与各方各司其职、相互配合、形成合力。政府进一步优化顶层设计及相关制度保障，金融系统内在组织架构、服务模式、业务产品、市场运作等方面共享信息、密切合作、科学布局、精准发力。

　　三是在普惠金融投入与服务环节统筹兼顾、标本兼治。对农业、小微企业等弱势产业实施供应链普惠金融服务，对城乡弱势人群的普惠金融服务则应兼顾生活与生产、生存与发展、脱贫与反返贫等环节，提升普惠金融的广度和深度。

　　《金融时报》记者：如何营造良好的普惠金融发展生态，才能使普惠金融健康发展？

　　康书生：普惠金融健康发展，离不开良好的生态系统支撑。我国普惠金融健康稳定发展的生态系统主要应当包括共识、责任、包容、法制、金融文化等方面。

　　首先，要形成全社会对发展普惠金融的共识，履行社会责任。发展普惠金融是新时代一项伟大的事业，关系到经济持续发展、社会和谐稳定、国家长治久安，关系到中华民族伟大复兴，是国家战略。只有形成社会共识，才能形成社会各方参与、各尽社会责任、协同共进的局面。

　　金融系统是普惠金融的主力军。我国金融系统特别是银行系统，不仅是社会化程度最高的行业，而且具有国有金融为主体的特征，贯彻党和政府的政策和战略，责无旁贷。况且，在科学有效的体制机制下，开展普惠金融、履行社会责任，与金融企业的商业目标是能够有机统一的。

　　政府在普惠金融中角色重要。普惠金融的制度定位和本质特征使其具有显著的社会性。因此，政府应当切实履行责任。一方面，通过相关政策引导市场这只无形的手推动普惠金融的倾斜性发展；另一方面，用有形的手规范、管理、保障普惠金融有序健康发展。

　　其次，要营造包容和法制的氛围，促进普惠金融创新规范。普惠金融受众主体“弱势群体”的特征，使之应具有包容性。在制度、法规、政策及管理层面都应体现这一点。对受众阶层的包容，有利于普惠金融制度性、社会性目标的实现，体现出党和国家治国理政的理念和宗旨。对普惠金融供给者的包容，有利于活跃市场，促进普惠金融创新和可持续发展。

　　包容应当是在法制框架下的包容。“无政府主义”式的普惠金融既不可持续，还会带来风险灾害。法制的作用在于规范普惠金融参与主体的行为，保护金融创新和受众权益，也是促进普惠金融参与各方加强自我约束的重要抓手，实现“以法彰德”的效果。法制的最终目标是使普惠金融在风险可控的前提下有效实施。

　　第三，要培育普惠金融文化。普惠金融的持续稳定发展，有赖于普惠金融文化的涵养和支撑。金融教育是培育普惠金融文化的主要渠道，包括金融教育普惠化与普惠金融教育两个方面。金融教育普惠化是指通过国民教育及非国民教育渠道向社会受众传播、普及金融理论、知识、技能及相关政策法规，提高公众、特别是弱势群体金融技能与素养。普惠金融教育是针对政府及金融机构经济金融管理者而言。在金融制度、政策的制定执行上，在金融业务、产品、交易规则设计实施上，要有普惠金融思维、弱势群体思维，形成全社会的普惠金融意识和氛围，引导并保障普惠金融实践。